關于征求《無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法（草案）》意見的公告

　　為增強政府立法的民主性和科學性，提高立法質量，現將市政府正在審查的《無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法（草案）》予以公布，廣泛征求社會各界意見和建議。

　　請于2021年3月26日前將書面意見和建議以寄送、傳真或者電子郵件的形式送無錫市司法局。

　　感謝支持！

　　通信地址：無錫市司法局（郵編214131）

　　傳真：81825284

　　電子信箱：sfjlfec@163.com

　　無錫市司法局

　　2021年2月23日

　　

無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法（草案）

　　第一章   總  則

　　第一條  為了加強行政規范性文件的制定和監督管理，提高行政規范性文件制定質量，保障公民、法人和其他組織的合法權益，推進依法行政，根據相關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。

　　第二條  本市行政區域內行政規范性文件的立項、起草、審查、審議、發布、備案、清理以及相關監督管理工作，適用本辦法。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

　　第三條  本辦法所稱行政規范性文件，是指除政府規章外，本市各級政府及其工作部門以及法律、法規授權的機構依據法定職權和程序制定和發布，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的文件。

　　下列文件不屬于本辦法所稱的行政規范性文件：

　　（一）內部管理制度，包括各級政府及其工作部門制定的內部事務管理規范、工作制度、工作計劃等，以及對其他行政機關或者對其直接管理的事業單位的人事、行政、財務、保密、工作考核、監督檢查和責任追究等方面進行規范的文件；

　　（二）有關經濟、文化、社會、生態文明建設的發展規劃、發展綱要等文件；

　　（三）為實施專項工作任務而制定的工作方案、工作部署、工作計劃等；

　　（四）應對突發公共事件的應急預案；

　　（五）下級行政機關向上級行政機關做出的請示、報告，上級行政機關對下級行政機關做出的不創設行政管理規則、不具有普遍約束力的批復；

　　（六）公布辦事時間、辦事地點等事項的便民通告；

　　（七）對具體事項作出的行政決定；

　　（八）各類技術規范和技術操作規程；

　　（九）對周期性工作做出要求，內容涉及公民、法人和其他組織權利義務，但對具體的公民、法人和其他組織不具有反復適用性的文件；

　　（十）其他不屬于行政規范性文件的文件。

　　第四條  行政規范性文件制定機關不得以涉及公民、法人和其他組織權利義務的內容與上位法或者上級政策完全一致、不存在沖突、在上位法或者上級政策授權內或者全部為授益性內容為理由，排除行政規范性文件制定程序的適用。

　　各級政府設立的議事協調機構及其辦事機構，以及政府職能部門的內設機構、派出機構，不得以自己的名義對外發布行政規范性文件。

　　需要制定行政規范性文件的，可以提請同級政府或者政府辦公室制定和發布行政規范性文件。

　　第五條  制定機關應當加強計劃統籌，根據黨委政府工作安排，結合自身工作需要，研究本地本部門行政規范性文件年度制定項目。

　　擬報送政府年度立法計劃中行政規范性文件制定建議項目的，應當就建議項目的必要性、可行性、可操作性以及重要創新內容形成論證報告連同行政規范性文件建議稿一并報送同級司法行政部門。

　　第六條  行政規范性文件的制定和監督管理堅持法治統一、政令暢通、科學民主、公平公正、規范管理、精簡高效、權責一致、有錯必糾的原則。

　　第七條  制定行政規范性文件應當符合下列要求：

　　（一）依照法定權限和程序；

　　（二）符合法律、法規、規章和上級行政機關行政規范性文件的規定；

　　（三）不簡單重復法律、法規、規章和上級行政機關行政規范性文件；

　　（四）與其他行政管理部門的管理職能不相沖突。

　　第八條  各級政府辦公室負責行政規范性文件的審核、登記、編號、發布和上報備案等工作。

　　各級司法行政部門負責行政規范性文件的合法性審查工作，并會同政府辦公室對本級政府工作部門行政規范性文件管理工作進行指導、監督和檢查。

　　第九條  沒有法律、法規依據，行政規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定。

　　行政規范性文件不得作出具有溯及既往效力的規定，但為了更好地保護公民、法人和其他組織權利而作出的特別規定除外。

　　第十條   行政規范性文件應當符合黨政機關公文處理工作規范，用語應當準確、簡潔，使用文字和標點符號應當正確、規范。

　　行政規范性文件可以用條文形式表述，也可以用段落形式表述。行政規范性文件的名稱可以使用“規定”“辦法”“細則”“決定”“意見”“公告”和“通告”等。

　　使用“規定”“辦法”“細則”等名稱的規范性文件，一般應當用條文形式表述。

　　行政規范性文件內容較多的，可以劃分章、節；內容不滿三十條的，一般不設章、節。

　　第二章   起  草

　　第十一條  各級政府制定、修改或者廢止（以下統稱制定）政府行政規范性文件的，可以指定其工作部門組織起草。各級政府工作部門制定部門行政規范性文件的，由制定部門組織起草。

　　行政規范性文件的內容涉及兩個或者兩個以上政府工作部門職責的，應當由兩個或者兩個以上政府工作部門聯合起草；聯合起草時，應當由一個工作部門主辦，其他工作部門配合。

　　起草行政規范性文件，起草部門可以邀請有關專家、組織參加，也可以委托有關專家、組織起草。

　　第十二條  起草部門起草文件時應當明確需要起草的文件是否屬于行政規范性文件。經認定，確認為行政規范性文件的，應當嚴格按照行政規范性文件的制定程序起草。起草單位法制機構應當提前介入文件性質識別，指導行政規范性文件起草工作。

　　第十三條  起草部門應當對制定行政規范性文件所要解決的問題、擬確立的主要制度或者主要措施的必要性、可行性和合理性等內容進行研究、論證。

　　論證情況應當在起草說明中予以說明。

　　第十四條  行政規范性文件起草應當遵循下列原則：

　　（一）不得超越法定權限、違反法定程序；

　　（二）不得違反法律、法規、規章和上級文件的規定；

　　（三）不得增加行政權力事項或者減少法定職責；

　　（四）不得規定出具循環證明、重復證明、無謂證明等內容；

　　（五）不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，不得增加辦理行政許可事項的條件；

　　（六）不得規定應由市場調節、企業自律和社會自律、公民自我管理的事項；

　　（七）不得違反公平競爭審查要求；

　　（八）不得與其他行政管理部門的管理職能相沖突；

　　（九）不得照抄照搬照轉上級文件、以文件落實文件；

　　第十五條  起草行政規范性文件，應當采取向社會公開文件草案征求意見，或者召開座談會、論證會、聽證會等方式公開聽取公眾意見。

　　行政規范性文件的內容涉及重大制度調整、重大公共利益、與公眾切身利益密切相關等事項，可能影響社會穩定的，起草單位應當按照規定進行社會穩定風險評估。

　　第十六條  起草推行改革措施的行政規范性文件或者對現行行政管理、經濟社會發展可能產生重大影響的行政規范性文件的，起草部門可以將行政規范性文件的主要制度或者相關方案向社會公開征求意見。

　　行政規范性文件主要規范行業管理事項，且行業管理范圍和管理對象范圍較為明確的，起草部門應當通過座談會或者書面征求意見等方式征求行業協會以及具有代表性的管理對象的意見。

　　制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范等涉及市場主體經營活動的行政規范性文件，起草單位應當進行公平競爭審查。

　　第十七條  行政規范性文件內容涉及其他部門職責的，起草單位應當充分征求相關部門的意見，相關部門應當及時反饋意見和建議。

　　起草單位在征求相關部門意見過程中，對收到的意見和建議應當認真研究處理。對于部門間意見有分歧的，起草單位應當進行協商協調；難以達成一致意見的，起草單位應當列明各方意見，并提出明確的處理意見，報請制定機關決定。

　　第十八條  有下列情形之一的，行政規范性文件起草單位應當組織召開聽證會：

　　（一）涉及重大公共利益，存在重大分歧意見的；

　　（二）直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，利益相關方存在重大分歧意見的；

　　（三）法律、法規、規章規定應當聽證的其他情形。

　　起草單位組織召開聽證會，應當提前公布聽證會的時間、地點、議題，并按照公開、公平、公正的原則，確定聽證參加人。

　　第十九條  有下列情形之一的，行政規范性文件起草單位應當組織有關專家召開論證會：

　　（一）制定行政規范性文件的合法性、必要性需要進一步論證的；

　　（二）文件內容專業性、技術性較強的；

　　（三）擬設定政策、措施或者制度的科學性、可操作性需要進一步論證的；

　　（四）可能導致較大財政投入或者社會成本增加，需要進行成本效益分析的；

　　（五）應當論證的其他情形。

　　第二十條  行政規范性文件草案向社會公開征求意見的，起草部門應當通過政府網站、新聞媒體等方式進行，明確提出意見的方式、途徑和期限。征求意見時間不少于15日。

　　第二十一條  起草部門應當對征集到的意見進行研究，并將收集的意見及意見采納情況單獨列表作出說明。向社會公開征求意見的，起草部門應當在公開征求意見結束后10個工作日內在公開征求意見的網站上公布意見采納情況。

　　第二十二條  有下列情形之一的，經制定機關負責人批準，起草規范性文件可以不公開征求意見或者不受征求意見時間限制：

　　（一）為預防、應對和處置突發事件，保障國家安全、經濟安全、社會穩定和其他重大公共利益的；

　　（二）為執行上級行政機關、同級人民代表大會及其常務委員會的命令和決定，需要立即制定和施行規范性文件的。

　　第二十三條  行政規范性文件涉及起草部門以外的其他相關工作部門或者下級政府職責的，起草部門應當將規范性文件草案征求相關單位的意見。

　　起草單位應當認真研究處理收到的意見和建議。對于部門之間意見有分歧的，起草單位應當進行協商協調；難以達成一致意見的，起草單位應當列明各方意見，并提出明確的處理意見，報請制定機關決定。

　　第二十四條  行政規范性文件應當經起草部門負責法制工作的機構進行合法性審核并出具書面審核意見后，方可報送部門負責人集體討論決定。

　　第二十五條  行政規范性文件應當經起草部門負責人辦公會議集體討論決定。辦公會議討論情況應當在會議紀要中載明。

　　兩個或者兩個以上政府工作部門聯合制定部門規范性文件的，應當經各部門負責人辦公會議集體討論決定。

　　第三章   審  查

　　第二十六條  各級政府辦公室是行政規范性文件的審查機構，對起草部門報送材料的完備性以及是否嚴格依照法定程序起草、是否開展評估論證、是否廣泛征求意見進行審查。符合要求的，將材料轉送同級司法行政部門進行合法性審核。不符合的可以退回，或者要求起草部門在規定時間內補充材料或說明情況。

　　第二十七條  起草部門報送審查的行政規范性文件應當由部門行政首長或者其授權的負責人簽署，并報送下列材料：

　　（一）行政規范性文件文本及其起草說明；

　　（二）行政規范性文件經本部門法制機構合法性審核及本部門負責人辦公會議集體討論決定的相關材料；

　　（三）公開征求意見情況以及公開征求意見的形式、范圍、意見采納情況的說明等相關材料；

　　（四）按照相關規定進行聽證、聽取專家意見、開展風險評估等活動的，應當報送開展相關活動的材料；

　　（五）有關部門對行政規范性文件的意見及起草部門對意見采納的情況存在重大分歧的，還應當報送對分歧意見的協調和處理情況說明；

　　（六）制定行政規范性文件所依據的法律、法規、規章及上級行政機關規范性文件文本；

　　（七）其他有關材料。

　　第二十八條  司法行政部門是行政規范性文件的合法性審核機構，依照法定權限和程序對起草部門報送的行政規范性文件送審稿進行合法性審核。

　　不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者審核不合法的，行政規范性文件不得提交集體審議。

　　第二十九條  送審稿有下列情形之一的，審核機構可以要求起草部門修改、補正程序、補充材料后再次提請審核，或者建議暫不制定該文件：

　　（一）上位法正在制定或者修訂的；

　　（二）合法性、合理性存在較大問題的；

　　（三）相關方面存在重大分歧意見的；

　　（四）起草工作缺少必要程序的；

　　（五）未按照本辦法第二十七條規定提供相關材料的。

　　第三十條  對影響面廣、情況復雜、社會關注度高的行政規范性文件，審核機構可以在書面征求意見的基礎上，采取召開座談會、論證會、實地調查研究等方式聽取有關方面意見。建立健全專家協助審核機制，充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家的作用。

　　第三十一條  除為了預防、應對和處置突發事件，或執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施規范性文件等外，審核機構對行政規范性文件進行合法性審核，應當在送審材料齊備后5-15個工作日內出具審核意見。征求意見、召開座談會、論證會、聽證會以及開展調研的時間不計入審核期限。

　　第三十二條  起草部門應當根據合法性審核意見對行政規范性文件作必要的修改或者補充。起草部門未完全采納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

　　第三十三條  審核行政規范性文件，審核機構應當按照本辦法第七條、第十四條的規定重點進行合法性審核，并出具審核意見。

　　對行政規范性文件在合理性、文字技術等方面存在問題的，可以提出修改意見和建議。

　　第三十四條  各級政府工作部門提請同級政府批準以本部門名義發布，或者經同級政府審議后以部門名義發布的行政規范性文件，按照本辦法有關政府行政規范性文件審查的規定辦理。

　　第三十五條  各級政府工作部門對合法性審核機構的審核意見有異議的，可以提出意見并商審核機構處理，也可以自收到審查意見之日起3個工作日內向同級政府申請復核。復核申請受理的，審核機構應當提交書面說明。

　　第四章   發  布

　　第三十六條  行政規范性文件應當經各級政府全體會議、常務會議或者辦公會議審議通過，并由主要負責人簽發。

　　未經合法性審核并同意的行政規范性文件草案，不得提交會議討論，不得印發執行。

　　第三十七條  行政規范性文件應當統一登記、統一編號、統一印發，通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、公示欄等方式向社會公開發布，不得以內部文件形式印發執行。公布行政規范性文件應當載明制定機關、文件名稱、文號、發布日期、生效時間等內容。

　　未向社會公布的行政規范性文件不得作為行政管理的依據。

　　第三十八條  行政規范性文件在一定時期內適用的，應當規定有效期。未規定有效期的，有效期最長為5年，標注“暫行”、“試行”的，有效期不超過2年。有效期滿的，行政規范性文件自動失效。

　　第三十九條  行政規范性文件有效期屆滿后需要繼續實施的，起草部門應當在有效期屆滿前6個月對文件的實施情況進行評估。

　　經評估，擬作實體內容修改后繼續實施的，按照本規定的相關程序，重新制定后公布；因管理部門名稱變化或者職責調整，擬作不涉及實體內容的簡易修改后繼續實施的，起草部門應當及時向制定機關提出，由制定機關審核后公布；需要繼續施行的，起草部門應當在有效期屆滿的1個月前向制定機關提出，由制定機關延續有效期后重新公布。

　　行政規范性文件一般只延續一次有效期。

　　第四十條  行政規范性文件自公布之日起30日后施行。但因保障國家安全、重大公共利益需要，或者發布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行等情形的，可以自發布之日起施行。

　　法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件對施行日期有明確規定的，從其規定。

　　第四十一條  行政規范性文件由制定機關負責解釋，由起草單位或者實施機關具體承擔。

　　第五章   備  案

　　第四十二條  行政規范性文件備案審查堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。

　　第四十三條  各級人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件報上一級人民政府備案，同時報本級人民代表大會常務委員會備案。

　　各級政府所屬工作部門制定的行政規范性文件或者兩個以上工作部門聯合制定的行政規范性文件，報本級人民政府備案。

　　實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規范性文件報上一級主管部門備案，同時抄送同級人民政府。

　　行政規范性文件制定機關的辦公機構負責行政規范性文件備案報送工作。兩個以上部門聯合制定的行政規范性文件，由牽頭部門的辦公機構負責備案報送工作。

　　第四十四條  各級司法行政部門具體負責本級人民政府所屬工作部門、下級人民政府規范性文件的備案審查工作。

　　第四十五條  行政規范性文件制定機關應當在行政規范性文件公布之日起十五日內依照本辦法規定報送備案。

　　第四十六條  行政范性文件報送備案應當提交下列材料，同時通過“江蘇省規章行政規范性文件備案審查工作平臺”進行電子備案：

　　（一）規范性文件備案報告一份；

　　（二）規范性文件正式文本兩份；

　　（三）規范性文件起草說明兩份；

　　（四）其他相關材料。

　　第四十七條  備案審查機構應當對報送備案的行政規范性文件按照本辦法規定進行審查。

　　第四十八條  備案審查機構審查行政規范性文件，可以采取征求意見、調查研究、要求制定機關說明情況等方式進行。要求制定機關說明情況的，制定機關應當在規定時間內予以說明。

　　第四十九條  備案審查機構應當自收到行政規范性文件送審材料之日起十五日內，對規范性文件進行審查，根據情況分別作出如下處理：

　　（一）未發現行政規范性文件存在違法內容的，存檔備案；

　　（二）發現行政規范性文件存在違法內容的，建議制定機關停止執行并在規定期限內修改或者廢止。制定機關逾期未修改或者未廢止的，報本級人民政府責令改正或者撤銷；

　　（三）發現行政規范性文件之間相互有沖突的，進行協調，協調不一致的，提出處理意見報本級人民政府決定；

　　（四）行政規范性文件制定程序、公布形式不符合本辦法規定的，建議制定機關在規定期限內處理。制定機關逾期不處理的，報本級人民政府責令改正。

　　對專業性特別強、情況特殊或者需要調研、協調、征求意見的，經備案審查機構負責人同意可以延長審查期限，延長期限不得超過十五日。

　　第五十條  接受抄送的行政機關發現抄送的行政規范性文件存在違法內容以及行政規范性文件之間相互沖突的，應當向制定機關提出書面意見。

　　制定機關接到書面意見后應當核實，并在十五日內予以答復；確有問題的，制定機關應當及時改正。

　　第五十一條  制定機關應當于每年1月31日前將本機關上一年度制定的行政規范性文件目錄報送備案機關。

　　第五十二條  各級司法行政部門應當于每年第一季度向本級人民政府報告上一年度行政規范性文件的備案審查和監督考評情況，同時抄送上一級人民政府司法行政部門。

　　第五十三條  制定機關每隔兩年應當對本機關制定的行政規范性文件進行一次清理。行政規范性文件與現行法律、法規、規章相抵觸或者不適當的，應當及時修改或者廢止。

　　修改行政規范性文件按照制定程序執行。

　　第五十四條  行政規范性文件清理結束后，制定機關應當及時公布繼續有效、廢止和失效的行政規范性文件目錄；未列入繼續有效行政規范性文件目錄的，不得作為行政管理的依據。

　　第六章   監督管理

　　第五十五條  行政規范性文件制定和備案審查工作納入法治政府建設考評內容。

　　各級政府及其工作部門應當將執行本辦法情況納入本單位法治政府建設工作。

　　第五十六條  司法行政部門對行政規范性文件的制定和報送備案工作情況進行監督檢查。

　　第五十七條  各級政府及其工作部門違反本辦法，情節嚴重的，或者由于執行無效的行政規范性文件損害公民、法人和其他組織合法權益的，應當依法追究執行單位負責人和直接責任人的法律責任。

　　第五十八條  審核機構不履行或者不正確履行行政規范性文件審查職責，造成嚴重社會后果的，應當依法追究主要負責人和直接責任人的行政責任。

　　第七章   附  則

　　第五十九條  各級政府及其工作部門應當參照本辦法定，結合本地區、本部門實際情況，制定行規范性文件管理制度。

　　第六十條  本辦法自2021年10月1日起施行。

來源：無錫市司法局